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第十三章要点

第十三章 行政组织的绩效管理

第一节 行政组织绩效管理概述

  一、行政组织绩效管理的性质

  1.行政组织绩效的概念

  行政组织绩效则专指行政组织在运用各种组织资源实现预定目标的过程和表现。理解行政组织绩效,需要把握以下几点:

  (1)行政组织绩效既包括行政组织活动的成果,也包括行政组织活动本身,还包括行政组织实现预期目标的能力状况。其中,行政组织活动成果,既包括绝对的产出规模,也包括预期目标的实现程度;既包括直接的产出,也包括这些产出所带来的各种间接的效益;行政组织活动,既包括内部的管理活动,也包括外部的服务活动;行政组织的能力,既包括实现既定目标的现有能力状态,也包括不断提升能力水平的学习和创新等。

  (2)行政组织绩效本身也是一个复合概念,包涵了行政组织的效率、效能、效果、经济性、能力等概念所指向的基本要素。

  (3)一般而言,行政组织绩效的外延,除了内部的管理绩效,人们主要分为三个方面:①经济绩效。②社会绩效。③政治绩效。

  2.行政组织的绩效管理

  关于行政组织绩效管理的含义,一般有两个层次的理解:一是将政组织绩效管理视为为了维持和改进行政组织的绩效水平而进行的管理活动(management for performance),如中国行政管理学会联合课题组则定义的“运用科学的方法、标准和程序,对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价,在此基础上对政府绩效进行改善和提高”。二是认为行政组织绩效管理就是通过对行政组织绩效标准的设定、实施和对完成情况的评估、反馈来改进和优化管理(management by performance)。如美国国家绩效管理小组性的定义,所谓绩效管理,是“利用绩效信息协助设定统一的绩效目标,进行资源配置与优先顺序的安排,以告知管理者维持或者改变既定目标计划,并且报告成功符合目标的管理过程”。

  二、行政组织绩效管理的基本内容

  绩效管理作为一个系统的管理方法,其内容究竟包括哪些因子,目前人们的看法差异较大。一般认为,一个有效的绩效管理系统必须具备以下四个构成要件:

  1.计划绩效

  2.监控绩效

  3.评价绩效

  4.反馈绩效

  三、行政组织绩效管理的主要模式

  1.目标管理

  目标管理(Management by Objectives,MBO)可以视为较早期的绩效管理模式。其特点是将组织的职能细化为特定时期要实现的具体目标,以此为核心建立指标体系,藉此进行考核并依据考核的寄过采取相应的激励措施的方法。目标管理最早由美国学者于1954年提出。目标管理的特点主要有:

  与一般管理方法相比,目标管理主要有以下三个特点:

  (1)面向成果的管理。(2)分权与自我控制的管理。(3)参与式管理。

  目标管理法的具体操作,可以分为以下四个步骤:

  (1)建立每个行政组织所应达到的目标。在许多组织中,通常是上级评估者与被评估者一起共同制定目标。目标主要指所希望达到的结果,以及为达到这一结果所应采取的方式、方法。

  (2)制定被评估的行政组织达到目标的时间框架。即当他们为这一目标努力时,可以合理安排时间,了解自己目前在做什么,已经做了什么和下一步还将要做什么。

  (3)将实际达到的目标与预先设定的目标相比较。这样评估者就能够发现两者的差距,进而找出其中原因(为什么未能达到的目标,或为何实际达到的目标远远超出了预先设定的目标)。

  (4)制定新的目标以及为达到新目标而可能采取的新的战略。凡是已成功地实现了目标的被评估的行政组织都可以被允许参与下一次新目标的设置过程。

  2.平衡计分卡

  平衡计分卡(Balanced Score Card ,BSC)由美国的卡普兰和诺顿创立。其核心思想是通过确定组织成长的四个关键维度(内部运营、客户、学习和成长、财务),在此四个纬度中分别建立具体的目标,并在此基础上分别建立相应的指标体系,以综合方法考核目标的实现程度,来促进组织绩效的提升。

  平衡计分卡有以下优点:

  (1)战略目标分解,形成具体可测的指标。因为组织战略目标是一个宏观的概念,如何把它细化,具体化,内化,把它落实至具体的工作行为当中,平衡计分卡帮忙解决了这个问题。

  (2)平衡计分卡既考虑了财务和非财务的考核因素,也考虑了内部和外部顾客,也有短期利益和长期利益的相互结合,克服了以往考核片面、短视的等不足。

  同时平衡计分卡也存在着一些缺点:

  (1)实施难度大,工作量也大。准确定位组织战略本身就对高层管理者的管理素质要求很高;而且平衡计分卡考虑的考核要素很完整,造成工作量很大,实施的专业度也很高。

  (2)不能有效地考核个人。平衡计分卡本身是以岗位为核心的目标分解,很难分解至个人,个人关键素质要求方面体现的不明显,会在一定程度上造成岗位职责和素质要求不明确。

  (3)平衡计分卡系统庞大,短期很难体现其对战略的推动作用。因为战略是属于长期规划的范畴,所以平衡计分卡的实施周期也相对较长,短期内很难见到效果,而且需要调动整个组织的资源。

  3.标竿管理

  标竿(benchmarking)一词原意是测量学中的“水准基点”,在此引申为在某一方面的“做得最好者”或“同行最佳”,也就是组织所要学习和超越的榜样。所谓标竿管理,简单地说,就是从分析本行业的标竿的行为着手,学习其成功的经验,以提高自身绩效的一种绩效管理方法。标竿管理最早由美国的施乐企业提出,现在已经成为企业和政府部门绩效管理的重要方法。

  标竿管理的步骤主要包括:

  (1)确定实施标杆管理的领域或对象。首先要明确组织的成功关键因素 (critical succeed factors, CSFs),也就是能使顾客满意进而使组织走向成功的条件;在此基础上,分析这些关键因素是优势还是不足,同时根据组织战略和资源的要求,对关键因素加权排序,最后确定组织实施标杆管理的对象或领域;最后把确定的成功关键因素予以定量化。

  (2)明确自身现状。通过调查、观察和内部数据分析,真正了解自己的情况。

  (3)确定谁是最佳者。要根据各方面的信息来源确定在所选领域的同业之最,可从以下方面选择:组织中的不同单位;同行业但非直接竞争对手;直接竞争对手;全球最佳组织。

  (4)明确对方是怎样做的。通过收集和分析所选榜样的信息,形成准确反映其能力和长处的完整材料,找出其优于自己并成为行业之最的能力和特长之所在。

  (5)分析内外部资料,制订并实施改进对策。在上述基础上,提出并优选改进方案,在组织内部达成共识,推动方案的有效实施。

  从实践来看,标竿管理成效甚大。绝大部分采用标竿管理的组织在产品、过程和服务等方面均有较大程度的改善。与其他绩效管理模式相比而言,标竿管理的优势主要体现在:

  (1)使得组织能正确认识自身的真实情况和差距。俗话说,“没有比较就没有鉴别”。标竿管理能够从对自身和标竿的分析中发现自身存在的问题和差距,使组织对自身状况有更大的了解。

  (2)行动的努力更具针对性。标竿管理的最大优势在于不仅能使组织明确自身不足,而且能使组织能明确改进行动的基本方向和具体措施,学习并应用更好的方法减少缺陷、提高质量、降低成本,更好地满足顾客需要。

  (3)利用外部信息建立有效的目标,使组织变得更有竞争力。

  (4)激发组织中的个人、团体和整个组织的潜能。

  (5)打破障碍,促进变革。标竿管理中的“寻找标竿”实际上是一个不断的过程。通过不断寻找新的标竿,组织的绩效努力永无止境,绩效水平也持续提高。

第二节行政组织绩效评估

  一、行政组织绩效评估的涵义与意义

  1.行政组织绩效评估的涵义

  所谓行政组织绩效评估,简单的说,就是用实现确定好的指标和标准来衡量绩效实践状况,以确定绩效实践水平的活动。

  2.绩效评估的意义

  绩效评估作为绩效管理的中心环节对行政组织绩效管理以及组织自身都起着重要作用,主要是:

  (1)绩效评估对绩效管理的具有基础性作用。

  (2)绩效评估是行政组织内部管理的重要机制。

  二、行政组织绩效评估的指标

  绩效管理最核心的环节莫过于绩效评估,而绩效评估最重要、最基础、最困难的莫过于确立衡量的指标体系。没有科学的绩效指标体系,绩效考核无法正常进行,绩效管理失去了在提高绩效和服务水平的积极意义;不正确的指标,往往会将努力引向相反的方向,背离绩效管理的初衷和组织的使命。

  1.绩效评估指标的涵义及构成要素

  所谓绩效指标是指与员工绩效产出有关的考核项目,它与员工的工作内容相关,并建立在工作分析的基础上。绩效指标相当于一把标尺,通过这把标尺能明确了解员工的工作情况、态度等。一般来说,绩效指标包括三个要素:考评要素、考评标志和考评标度。

  (1)考评要素:考评对象的基本单位,根据被考评者在工作中的各项要求来设定。

  (2)考评标志:揭示要素的关键可辨特征,有不同的分类方式。从考评标志揭示的内涵来看,可分为客观形式、主观形式、半客观半主观形式三种。如产品合格率属于客观指标,而顾客满意度则属于半客观半主观指标。

  (3)考评标度:考评要素或要素标志的程度差异与状态的顺序和刻度。有量词式、等级式、数量式、定义式等。

  考评要素、考评标志和考评标度三因素构成了绩效指标,举个典型的例子来说明三者之间的关系和差异:

考评要素

考评标志

考评标度

工作态度

工作表现优秀,顾客满意度高
工作表现良好,顾客满意度较高
工作表现差,顾客及不满意

10分
5分
0分

  2.选择绩效评估指标的原则

  选择绩效评估指标时应遵循以下三条原则:

  (1)目标一致性原则。(2)独立性与差异性原则。(3)可测性原则。

  三、行政组织绩效评估的方法

  绩效评估是企业组织在其管理实践中逐步探索出来的新的管理方法,在不同的企业中,绩效评估方法也显示出多元化的特征。行政组织引入绩效管理,实施绩效评估,不仅需要借鉴企业绩效评估的理念,更需掌握绩效评估的具体操作方法,以下分别先容几种具有普适性的方法以供参考。

  1.书面描述法。书面描述是指考评者以书面形式描述一个员工的所长、所短、过去的绩效和潜能,并提出改进建议的一种绩效评估方法。其优点是简单易行,但该方法与其说是评价员工的实际绩效水平,倒不如说是在衡量考评者的书写能力,且主观性较强。

  2.关键事件法。考评者将注意力集中在那些区分有效和无效的工作绩效的关键行为方面。考评者记下一些细小但能说明员工所做的是特别有效果的或无效果的事件。要点是只涉及具体的行为,而不是笼统的评价一个人的个性特质。关键事件法事例丰富,并以行为为依据,但其耗时,无法量化。

  3.评分表法。这是一种最古老也最常用的绩效评估方法。它列出一系列绩效因素,如工作的数量和质量、职务常识、合作能力、忠诚度、出勤率等,然后考评者逐一针对表中的每一项,按增量尺度对员工进行评分。评分的尺度通常采用5分制。评分表法能提供定量的数据,时间耗费也较少,但不能提供工作行为评价方面的详细信息。

  4.行为定位评分法。行为定位评分法是近年来日益得到重视的一种绩效评估方法。这种方法综合了关键事件法和评分表法的主要成分:由考评者按序数值尺度对各项指标作出评分,评分项目是以某人从事某项职位的具体行为为事例,而不是一般的个人特质描述。该方法侧重于具体而可衡量的工作行为,但耗时,使用难度大。

  5.多人比较法。多人比较法是将一个组织的工作绩效与一个或多个其他组织做比较,这是一种相对的而不是绝对的衡量方法。该类方法最常用的形式有三种:分组排序法、个体排序法和配对比较法。分组排序法要求评估者按特定的分组将组织或部门编入诸如“前1/5”、“次1/5”之类的次序中。个体排序法要求考评者将组织或部门按从高到低的顺序加以排列。而在配对比较法下,每个组织或部门都一一与比较组中的其他每一位组织或部门结对进行比较,评出其中的优劣;在所有的结对比较完成后,将每一位组织或部门得到的“优”数累计起来,就可以排列出一个总的顺序。该方法将组织或部门与其他组织或部门作比较,使得每个组织或部门都能明白自己的相对水平,但如果组织或部门数量大时,操作起来就很麻烦。

  第三节行政组织绩效改进

  绩效管理是现代行政组织管理的重要议题,建立高绩效的行政组织是当前各国行政组织改革和创新的目标模式之一。但是,由于各种主客观条件的限制,行政组织绩效管理还存在这样那样的误区,行政组织绩效改进还存在诸多的障碍。

  一、行政组织绩效障碍

  从实践看,行政组织绩效改进的障碍主要有:

  1.行政组织目标性质的阻碍

  作为公共部门的主要组成部分,行政组织的目标广泛、模糊且具有长期性,这会使得行政组织的绩效管理和改进活动往往缺乏针对性,从而难以取得实质性的进步。行政组织目标多元性对其绩效管理的阻碍主要体现在:

  (1)行政组织绩效目标难以确定。(2)行政组织目标难以测量。(3)行政组织目标具有长期性。

  2.行政学问的阻碍

  有效的行政组织绩效管理,需要有重视绩效的学问做支撑。近年来,随着新公共管理运动所倡导的顾客导向观念的流行,民众对政府要求的提升和国际竞争的加剧,行政学问中对绩效的意识抬头。但是,总的看来,行政学问中的一些成分对行政组织绩效管理依然具有一定的阻碍作用。主要体现在:

  (1)对行政组织特殊性的过分强调。

  (2)科层体制的长期运行,使得行政组织往往以上级的指令作为活动开展的基础,往往以实行效率作为自身工作好坏的根本标准,难以树立全面正确的绩效观。

  (3)行政的职业化和专业化,使得行政人员往往重视职业伦理和技术标准,公众参与与监督往往让受到专业自主性的阻挠,政治力量甚至也受到一定的牵制。

  (3)行政组织的等级制、分部制,形成了行政人员的过度保密意识,对秘密的强调往往超过对行政公开的重视,这就使得行政组织内部信息带有很大的神秘性、封闭性,阻碍了人们对真实绩效的了解。

  3.行政制度供给不足

  实施绩效管理必须以相应的制度作为保障。但是,由于当前全世界的行政组织均处在快速的改革和转型中,制度供给不足的现象不叫突出,往往会阻碍绩效管理的推行。这主要表现在:

  (1)行政组织绩效管理缺乏必要的组织环境、组织结构、运行程序等制度基础。

  (2)缺乏制度激励。

  二、行政组织绩效改进策略

  行政组织绩效受多种因素制约,其改进是一项系统工程,单单依靠一、两种现代的管理方法的引进是远远不够的,需要对行政组织管理进行从理念、制度到组织、人员、方法等全面的改革。综合目前的经验,行政组织绩效的根本性改进,需要注意以下事项:

  1.加强绩效管理立法工作

  制度化是当前行政组织绩效管理的保证。行政组织乃国家政治机器,因而,应加强立法,为行政组织的绩效管理确立重要的法制保障。具体而言:

  (1)要从立法上确立绩效管理的地位,保证绩效管理成为行政组织管理的基本环节,促使各级各类行政组织开展绩效评估工作,以提高组织管理水平。

  (2)从法律上树立绩效管理的权威性,绩效管理机构在政府中应具有相应的地位,享有调查、评估政府有关活动的权利,不受任何行政、公共组织或个人的干扰;评估结论能够得到有效传递和反馈,并切实用于改进政府公共管理;评估活动能引起公众的关注,有充分的可信度和透明度。

  (3)颁布绩效管理工作的制度和规范,对公共管理过程哪些项目应该进行评估、开展什么形式的评估、评估应注意的事项等问题,做出详细规定,使评估工作有法可依,有章可循,把绩效管理纳入行政组织日常管理范畴。

  2.明确行政组织绩效管理的定位和价值取向

  行政组织绩效管理的目的不是为了评出谁先进谁落后,更不是为了惩罚某些单位的领导及工作人员,而是为了通过评选活动的开展,听取公众的意见和建议,找出本机关在管理中存在的问题及影响绩效的因素,从而发现改进行政组织工作、提高其绩效水平。

  3.建立健全合理有效的绩效评估体制

  建立健全合理有效的绩效评估体制是推进评估事业发展的关键。政府管理部门内部的评估机构主要是负责协调公共项目的管理,通过对公共项目实施的检查、回顾和总结,发现问题,汲取经验和教训,为改进未来决策提供依据和建议。我国的政府公共管理需要借鉴世界各国的有益的评估经验,在各级政府内部建立完善的绩效管理机构(或评估管理机构),对政府实施的各种公共项目进行评估,充分发挥政府管理部门内部评估的功能,提高政府公共管理水平。在全国各级人大机关建立必要的评估机构,评价和监督政府在公共政策、规划、方案、计划等项目的实施过程及其效果,把评估作为监督政府公共管理的有效手段,促进我国公共管理的民主化。

  4.引入公民参与机制

  改善行政组织绩效管理的一个有效途径是引入公民参与机制。对行政组织绩效评判的最好选择是赋予公共服务对象参与权。行政组织绩效管理本身就蕴涵着服务和顾客至上的管理理念,其绩效就应以服务对象为中心、以服务对象的需要为导向,树立公民取向的绩效观。改进行政组织绩效管理必须取得民众的关注与参与,民众的关注与参与也必将有效地改进行政组织绩效管理。

  5.积极利用现代管理方法和技术,提高行政组织绩效

  现代社会已经进入了科技为主的社会。以现代信息和通讯技术为代表的高新技术的发展,为组织管理提供了极大的便利。积极利用这些先进的技术手段,改革行政组织结构和运行模式,精简和优化行政流程,实施多种服务形式,是现代行政组织绩效改进的重要途径。当前,世界各国行政组织推出了电子政府、网上服务,便是其中的重要举措。

  同时,随着科学研究的发展,在组织管理领域出现了许多先进的理念、模式和方法技术。积极利用这些先进的科研成果,不断探索行政组织管理的新形式、新制度、新方法,将会给行政组织绩效的改进提供源源不断的契机。

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