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第五章要点

中国行政组织结构

第一节中央行政机关

  一、国务院的法律地位

  中国宪法规定,“中华人民共和国国务院,即中央人民政府,是最高国家权力机关的实行机关,是最高国家行政机关。”(《中华人民共和国宪法》第85条。)它明确界定了国务院在国家机关中的法律地位:即在与最高国家权力机关的关系上,国务院处于从属和被监督的地位;在与地方各级国家行政机关的关系上,国务院处于国家行政系统的最高地位。

  1.国务院是最高国家权力机关的实行机关

  国务院与最高国家权力机关的关系是:(1)国务院由全国人大组织产生。(2)国务院接受全国人大及其常委会的监督。(3)国务院对全国人大及其常委会负责并报告工作。

  2.国务院是最高国家行政机关

  国务院由最高国家权力机关产生,行使最高国家行政权力,在国家行政系统中处于最高地位。它表现为:(1)国务院负责统一领导全国的经济、政治、社会、学问等行政工作。(2)国务院统一领导各职能机构、直属机构和办事机构的工作。国务院有权改变或者撤销下属机构发布的不适当的命令、指示和规章。(3)国务院规定中央和省级行政机关的职权划分,统一领导地方各级国家行政机关的工作。国务院有权改变或者撤销地方各级行政机关不适当的决定和命令,以保证全国行政工作的统一和畅通。(4)国务院制定的行政法规,发布的决定和命令,对全国各级行政机关具有普遍的约束力,各级国家行政机关必须遵照实行。

  二、国务院的领导体制

  1.国务院实行总理负责制

  所谓总理负责制,即总理对国务院工作中的重大问题具有最后决策权,并对这些决定以及其所领导的全部工作负全面责任。总理负责制主要包括以下几个内容:(1)总理全面领导国务院工作,“副总理、国务委员协助总理工作”,国务院各部部长、各委员会主任、行长、审计长、秘书长负责本部门的工作,同时对总理负责。(2)总理负责召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议,并对重大问题拥有最后决定权,该权力不受“少数服从多数”原则的限制。(3)总理拥有人事提名权。总理有权向全国人大及其常委会提名国务院组成人员人选。(4)总理代表国务院向全国人大及其常委会负责并接受其监督。国务院发布的决定、命令和行政法规,向全国人大及其常委会提出的议案,任免行政人员,均由总理单独签署。从行政管理科学化的角度看,行政首长负责制有利于明确行政责任、提高行政效率。

  2.总理的产生、任期、辞职与罢免

  国务院总理由全国人大选举产生。选举的基本程序为:全国人大选举产生国家主席,国家主席提名国务院总理人选;全国人大在协商和讨论的基础上,进行投票表决,候选人获得过半数代表的同意便当选为总理;当选总理由国家主席签署主席令予以公布。

  国务院总理每届任期也是五年,连续任职不得超过两届。国务院总理的罢免权属于全国人民代表大会。国务院总理可以提出辞职。

  三、国务院的职权配置

  现行宪法以逐条列举的方式赋予国务院广泛的行政职权。概括地说,国务院行使的职权可以归纳为以下五个方面:1.行政立法权;2.行政提案权;3.行政领导与管理权;4.行政监督权;5.人事行政权。

第二节地方行政机关

  自“学问大革命”结束至今,地方政府机关实行省、县、乡三级制和省、市、县、乡四级制同时并存。

  一、省级人民政府

  当前,我国省级政府分为省、自治区、直辖市三类,全国共有23个省、5个自治区、4个直辖市。

  1.省级政府的地位、组成与任期

  省级政府具有双重属性。一方面,它们从属于本级人大及其常委会,实行本级人大及其常委会制定的地方性法规和决议;另一方面,它们必须服从国务院的统一指挥与领导。

  省、自治区、直辖市的政府分别由省长、副省长、自治区主席、副主席、市长、副市长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。省级政府的任期与本级人大的任期相同,每届任期5年。各级地方政府实行省长负责制。

  2.省级政府的机构与职权

  省级政府机构设置与国务院具有一定的类似之处。根据统一领导和垂直管理的原则,省级政府参照国务院职能部门的设立情况,根据本行政区域的实际需要,设置与国务院基本相应的行政机构。

  省级政府的职权,大体可以归纳为六个方面:(1)行政实行权。(2)行政领导和管理权。(3)地方行政立法与制令权。(4)行政监督权。(5)人事行政权。(6)行政保护权。

  二、市级人民政府

  中国当前的城市,在行政级别上分为直辖市、副省级、地级和县级四个层次。

  1.市级政府的组成、机构与职权

  市级政府对上一级国家行政机关负责并报告工作,并接受国务院的统一领导。根据地方组织法的规定:直辖市、副省级市、地级市政府由市长、副市长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。县级市政府由市长、副市长和局长、科长等组成。市级政府每届任期5年。

  市级政府的内设行政机构受本级政府统一领导,并接受上级政府主管部门的业务领导或引导,对于设在本行政区域内而不属于自己管理的国家机关和企事业单位,市级政府应当协助它们进行工作,并且监督它们遵守和实行法律、法规和政策。

  市级政府的职权,根据地方组织法规定,与省级政府的职权基本相同,大体可以归纳为六个方面:即行政实行权、行政领导权与管理权、行政制令权、行政监督权、人事行政权和行政保护权。

  三、县级人民政府

  1.县级政府的地位、组成与领导体制

  县级政府,是指县、自治县、县级市、市辖区、旗、自治旗政府。县政府同样具有双重从属性质:一方面,它是县级人大及其常委会的实行机关,对其负责并报告工作;另一方面,它是县级国家行政机关,必须服从上级国家行政机关的领导。

  根据地方组织法的规定:县、自治县、县级市、市辖区的政府分别由县长、副县长、市长、副市长、区长、副区长和局长、委员会主任、科长等组成。

  2.县级政府的机构与职权

  县级政府设立的工作部门,一般称为“委”、“办”或“局”。其设立、增加或者合并,由本级政府报请上一级政府批准,并报请本级人大常委会备案。由于所辖行政区域面积以及经济发展水平不同,县级政府所属工作机构的多寡和名称也不同。

  根据地方组织法的规定,县级政府的职权共有10项,与省级政府、市级政府基本一样。概括说来,它主要体现为行政实行权、行政领导与管理权、行政制令权、行政监督权、人事行政权和实行保护权等六个方面。需要说明的是,县级政府没有行政立法权,无权制定地方性法规或规章。

  县级政府在必要的时候,经省级政府批准,可以设立派出机关。县级政府的派出机关主要有街道办事处,在一些偏远地区还设有区公所。

  四、乡级人民政府

  1.乡级政府的组成、机构和职权

  乡级政府是指乡、民族乡、镇的政府。乡镇是中国的基层行政建制。其中,乡为广大农村地区的基层行政建制,民族乡为少数民族聚居的农村地区的基层行政建制,镇为非农业人口占有一定比例的小城市型的基层行政建制。

  乡级政府设有分管民政、司法、财政、文教卫生、计划生育、生产建设等方面任务的工作部门。按隶属关系,这些工作部门大体可以分为三类:一是直属办事机构。如乡(镇)政府办公室、民政科(办公室。二是企事业机构。如农机站、兽医站等。三是双重领导机构。如公安派出所、工商所、税务所等,接受县级政府职能部门的领导,同时接受乡镇政府的领导或引导。

  乡级政府承担着社会、经济、政治、学问等各个领域的基础性事务工作。根据《地方组织法》的规定,乡、民族乡、镇的政府行使下列职权:(1)行政实行权。实行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令;(2)行政管理权。管理本行政区域内的经济、教育、科学、学问、卫生、体育和财政、公安、税收、计划生育等行政工作。(3)行政保护权。保护国家、集体和个人的合法财产和合法权益,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;保障少数民族的权利;保障男女平等、同工同酬和婚姻自由等。

  2.乡级政府引导下的村民委员会

  村民委员会是中国农村的一种基层群众自治性组织。《村民委员会组织法》规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会协助乡(镇)政府开展工作;乡(镇)政府对村民委员会的工作给予引导、支撑与帮助,但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

第三节特别地方行政机关

  一、民族区域自治政府

  宪法规定“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府”。民族自治地方的政府,即民族区域自治政府,是民族自治地方权力机关的实行机关,是民族自治地方的行政机关。

  1.民族区域自治政府的设置原则

  民族自治地方分为自治区、自治州和自治县三级。自治区与省同级,自治州与地级市同级,自治县与县同级。宪法规定,民族乡不是民族自治地方,不设民族自治机关,不行使民族自治权。对应地,民族区域政府也分为三级,即自治区政府、自治州政府和自治县政府。设立民族区域自治政府的基本原则是:

  (1)坚持以民族聚居原则为基础。(2)参酌现实条件和历史情况。(3)以维护国家统一,促进民族团结、民族平等和各民族共同发展为目标。(4)保障少数民族的自治权利。

  2.民族区域自治政府的地位、组成和机构设置

  民族区域自治政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。在本级人民代表大会闭会期间,对本级人大常委会负责并报告工作。同时,各民族区域自治政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院。民族区域自治政府的特殊性表现为:行政首长由实行区域自治的民族公民担任;政府组成人员以及政府所属工作机构中,要尽量配备少数民族的人员,对基本符合条件的少数民族干部应予以优先配备;政府实行行政职权时,要使用当地民族通用的一种或几种语言文字;对于本区域内的政治、经济、学问等地方性事务,有权根据当地民族的特点、愿望和要求,在不与宪法、法律相抵触、不影响中央政府统一领导前提下,行使自治权。

  根据地方组织法的规定:自治区、自治州的政府分别由自治区主席、副主席、自治州州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。自治县政府由县长、副县长和局长、科长、委员会主任等组成。自治区、自治州、自治县的政府的任期与本级人民代表大会相同,即每届任期5年。

  各级民族区域自治政府的机构设置除其民族特点外,与同一级的一般地方政府差不多。根据地方组织法的规定,民族区域自治政府的内设行政机构受本级政府统一领导,并依照法律和行政法规的规定,接受上级政府主管部门的业务领导或引导。民族区域自治政府的行政机构的设立、增加、减少或者合并,须由本级政府报请上一级政府批准,并报请本级人大常委会备案。

  二、特别行政区政府

  中国宪法规定:国家在必要时得设立特别行政区,特别行政区的设立及其制度由全国人民代表大会决定。随着香港澳门结束殖民统治、重新回归中国的怀抱,香港特别行政区和澳门特别行政区也先后成立。香港和澳门特别行政区的成立,给我国传统的单一制国家结构形式增添了新的成分。特别行政区成立以后,国家除具有统一的宪法和国旗、国徽、国籍外,特别行政区还具有自己的基本法(相当于“小宪法”)和区旗、区徽、区籍。特别行政区实行与内地省份不同的政治、经济和学问制度。除外交和国防事务由中央政府管理外,特别行政区享有高度的自治权。特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权,享有独立的地方财政权,实行独立的税收制度,享有独立的外事权。这些权力甚至远远超过了联邦制国家结构形势下的成员国(邦)所拥有的权力。

  1.特别行政区行政长官及其职权

  香港特别行政区行政长官与澳门特别行政区行政长官的地位、资格、产生、任期和职权基本相同。现以香港特别行政区行政长官为例加以说明。

  香港特别行政区行政长官是香港行政区的首长,代表香港特别行政区。行政长官对中央政府和香港特别行政区负责;另一方面,行政长官作为政府首长,对特别行政区立法会负责。

  行政长官由年满四十周岁,在香港通常居住连续满二十年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。基本法规定:行政长官由当地通过选举或协商产生,由中央人民政府任命。行政长官任期五年,可连任一次。

  行政长官行使下列职权:(1)领导特别行政区政府;(2)负责实行基本法和依照基本法适用于特别行政区的其他法律;(3)签署立法会通过的法案,公布法律;签署立法会通过的财政预算案,将财政预算、决算报中央政府备案;(4)决定政府政策,发布行政命令;(5)提名并报请中央政府任命各司司长、各局局长、各处处长等主要官员;(6)依照法定程序任免各级法院法官;(7)依照法定程序任免公职人员;(8)实行中央政府就基本法规定的有关事务发出的指令;(9)代表特别行政区政府处理中央授权的对外事务和其他事务;(10)批准向立法会提出有关财政收入或支出动议;(11)根据安全和重大公共利益考虑,决定政府官员或其他负责政府公务的人员是否向立法会作证或提供证据;(12)赦免或减轻刑事罪犯的刑罚;(13)处理请愿、申诉事项。

  2.特别行政区行政机关及其职权

  香港特别行政区与澳门特别行政区行政机关的地位、职权基本相同。现以香港特别行政区为例说明。

  香港特别行政区基本法规定,香港特别行政区政府是香港特别行政区行政机关,特别行政区政府设政务司、财政司、律政司和各局、处、署。特别行政区政府的主要官员由在香港通常居住连续满十五年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。香港特别行政区政府行使下列职权:(1)制定并实行政策;(2)管理各项行政事务;(3)办理基本法规定中央政府授权的对外事务;(4)编制并提出财政预算、决算;(5)拟定并提出法案、议案、附属法规;(6)委派官员列席立法会并代表政府发言。(7)实行立法会通过并已经生效的法律。

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